توسط : گزارشی از کارگروه بودجه دولت سایه:
فصل سوم قانون برنامه هفتم پیشرفت، با عنوان «اصلاح ساختار بودجه»، نه به‌عنوان مجموعه‌ای از احکام متعارف، بلکه به‌مثابه سنگ بنای مهار «ابرچالش مزمن» نظام مالی ایران تدوین شد. این فصل، پاسخی بود به ناترازی ساختاری منابع و مصارف، وابستگی دیرین به درآمد‌های نفتی و بی‌انضباطی مالی که چرخه‌ای معیوب از کسری، استقراض و تورم را بر اقتصاد تحمیل کرده است.
حال با گذشت یک سال از اجرای برنامه و ارائه گزارش‌های نظارتی عملکرد دولت در اجرای برنامه هفتم تا پایان شهریور ۱۴۰۴، نظیر گزارش تحلیلی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، زمان آن فرا رسیده که فاصله میان «متن قانون» و «واقعیت اجرایی» سنجیده شود. بررسی‌ها تصویری قابل تأمل را آشکار می‌سازد: در یک سو، فهرستی از اقدامات رویه‌ای، تدوین آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها قرار دارد و در سوی دیگر، اهداف بنیادین اصلاحی که به نظر می‌رسد هنوز از مرز کاغذ و پیش‌نویس عبور نکرده‌اند.
معمای بدهی‌ها؛ شفافیت گزینشی یا عبور از سقف قانون؟
یکی از صریح‌ترین و حیاتی‌ترین احکام برنامه، تعیین سقف ۴۰ درصدی برای نسبت مانده بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به تولید ناخالص داخلی (GDP) بود. این حکم، با هدف ایجاد یک لنگر انضباط مالی و افزایش شفافیت طراحی شد.
گزارش‌های رسمی دولت که مبتنی بر «بدهی‌های قطعی» است، این نسبت را در محدوده مجاز و حتی پایین‌تر از آن، (حدود ۲۵.۹ درصد بر اساس یک برآورد) نشان می‌دهد. این آمار در نگاه نخست، نشان‌دهنده توفیق در کنترل بدهی است. اما تحلیل‌های کارشناسی، از جمله گزارش نهاد ناظر مجلس، یک ابهام روش‌شناختی کلیدی را برجسته می‌کند: مسئله «بدهی‌های احتمالی».
پرسش اساسی اینجاست که تعریف «بدهی قطعی» تا چه حد جامعیت دارد؟ گزارش‌ها نشان می‌دهد که اگر تعهدات پنهان، بدهی‌های احتمالی و به‌ویژه بدهی‌های قابل توجه به نهادهایی چون صندوق توسعه ملی و سازمان تأمین اجتماعی در محاسبه منظور شوند، این نسبت تصویری کاملاً متفاوت می‌یابد و از مرز ۶۰ درصد تولید ناخالص داخلی عبور می‌کند.
این شکاف عمیق میان دو برآورد، بیش از آنکه یک بحث فنی حسابداری باشد، پرسشی راهبردی درباره اراده شفاف‌سازی مالی دولت است. در حالی که روح قانون برنامه هفتم، احصاء و شفاف‌سازی «همه» تعهدات بود، به نظر می‌رسد دولت با طبقه‌بندی بدهی‌های کلان به‌عنوان «احتمالی»، تصویری ناقص از وضعیت مالی خود ارائه می‌دهد و عملاً از رعایت نصاب تعیین‌شده در قانون فاصله گرفته است. ضعف در برآورد دقیق بدهی‌ها، تصویر شفافی از وضعیت مالی دولت ارائه نمی‌دهد و می‌تواند ریسک‌های مالی پنهان را در سال‌های آتی انباشته‌تر سازد.
بودجه ۱۴۰۴؛ آزمون نخست یا تکرار گذشته؟
اولین محک جدی برای سنجش میزان عملیاتی شدن اصلاحات فصل سوم قانون برنامه هفتم، لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ بود. دو محور اصلی این اصلاحات، «حذف احکام غیربودجه‌ای» از سند بودجه و گذار به «بودجه‌ریزی برنامه‌محور» بود.
دولت در گزارش‌های عملکردی خود، از تحقق این دو هدف خبر داده و به ابلاغ «دستورالعمل تهیه و تدوین برنامه اقدام» به‌عنوان مستند این تغییر اشاره می‌کند. اما ارزیابی‌های محتوایی، تصویری متفاوت را ترسیم می‌کند.
بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۴ نشان داد که نه‌تنها حذف احکام غیربودجه‌ای به‌طور کامل محقق نشد، بلکه آنچه تحت عنوان «بودجه برنامه‌محور» ارائه شد، عمدتاً در «سطح شکلی» و تغییر ظاهری جداول باقی ماند. این جداول جدید، فاقد ارتباط معنادار با شاخص‌های عملکردی و خروجی‌های واقعی دستگاه‌ها بود که روح بودجه‌ریزی عملکردی است.
این واگرایی نشان می‌دهد که علی‌رغم تغییرات اداری در سازمان برنامه و بودجه، ساختار ذهنی و رویه‌ای حاکم بر نظام بودجه‌ریزی کشور در برابر تغییرات ماهوی مقاومت می‌کند. تغییرات، تا زمانی که به اصلاح در تخصیص منابع بر اساس «نتیجه» و نه «چانه‌زنی» منجر نشود، در حد همان پیش‌نویس و آیین‌نامه باقی خواهد ماند.
موتور خاموش سرمایه‌گذاری؛ ناترازی انرژی در سایه تعلل اجرایی
اصلاح ساختار بودجه صرفاً یک هدف مالی نبود؛ بلکه قرار بود پیش‌زمینه رشد اقتصادی از طریق فعال‌سازی ظرفیت‌های بخش خصوصی و غیر دولتی باشد. قانون برنامه هفتم، به‌صراحت دولت را مکلف به جذب سرمایه‌گذاری خصوصی در طرح‌های بالادستی نفت و گاز و اجرای گسترده پروژه‌های عمرانی از طریق مشارکت عمومی-خصوصی کرده بود.
عملکرد یک‌ساله در این حوزه، نگران‌کننده است. گزارش‌های نظارتی تأکید دارند که در هر دو حوزه، «هیچ پیشرفت ملموسی حاصل نشده است». در حوزه انرژی، که ناترازی آن به تهدیدی مستقیم برای رشد اقتصادی بدل شده، تعلل در انجام اصلاحات غیرقیمتی به‌منظور جلوگیری از نشت و هدر رفت منابع پذیرفته شده نیست. اگرچه گزارش شده برخی اقدامات در حال بررسی است، اما واقعیت آن است که هیچ‌گونه اقدام ملموسی روی زمین و در واقعیت محقق نشده است.
در حوزه طرح‌های عمرانی نیز، با وجود تدوین آیین‌نامه مشارکت عمومی-خصوصی که گامی مثبت ارزیابی می‌شود، اجرای عملی واگذاری‌ها و بازنگری در طرح‌های نیمه‌تمام، پیشرفت محسوسی نداشته است.
این رکود اجرایی، با چالش نهادی عمیق‌تری گره خورده است. گزارش‌ها از «نبود مرجع واحد برای مدیریت بدهی‌ها» و «ضعف در هماهنگی» میان وزارت اقتصاد، خزانه‌داری کل کشور و سازمان برنامه و بودجه سخن می‌گویند. در چنین فضایی، استقرار «نظام یکپارچه مدیریت مالی دولت» که سنگ‌بنای شفافیت مالی است، با «تعلل آشکار» مواجه شده است.
توهم اصلاح؛ وقتی «تدوین سند» جایگزین «تغییر» می‌شود
در مواجهه با انتقاد از فقدان نتایج ملموس، غالباً به «اقدامات» و «اسناد تدوین‌شده» اشاره می‌شود. نمونه بارز، تدوین «سند جدید نظام فنی و اجرایی کشور» است. این اقدام که ذیل ماده ۲۱ برنامه و با هدف افزایش کیفیت و کنترل قیمت تمام‌شده طرح‌های عمرانی انجام شد، در گزارش عملکرد دولت به‌عنوان یک دستاورد ثبت شده است.
اما ارزیابی‌های کارشناسی نشان می‌دهد این سند جدید نیز، «تفاوت معناداری با نسخه‌های قبلی ندارد» و از ظرفیت‌های واقعی برای اصلاح فرآیندها استفاده نکرده است. به نظر می‌رسد این اقدام، بیش از آنکه تلاشی برای تحول باشد، «رفع تکلیف» قانونی بوده است.
این رویکرد، یعنی جایگزینی «اصلاح واقعی» با «تولید مقررات»، دقیقاً همان چالشی است که برنامه هفتم به دنبال عبور از آن بود.
جمع‌بندی: اصلاح ساختار بودجه سالانه 90 میلیون نفر، در انتظار اراده اجرایی چند نفر
عملکرد سال نخست اجرای فصل سوم برنامه هفتم، نشان‌دهنده شکافی عمیق میان الزامات قانونی و خروجی‌های اجرایی است. دولت و به‌ویژه سازمان برنامه و بودجه، در سطح تدوین آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها فعال بوده‌اند، اما این اقدامات رویه‌ای، هنوز به تغییرات ماهوی در سند بودجه، شفافیت واقعی در بدهی‌ها و گشایش در سرمایه‌گذاری‌های عمرانی و انرژی منجر نشده است.
ناکامی در اجرای کامل اصلاحات در بودجه ۱۴۰۴، ابهام در تعریف و محاسبه بدهی‌های دولت که سقف قانونی را در معرض تردید قرار می‌دهد و توقف عملی در پیشرفت پروژه‌ها، همگی نشانه‌هایی از آن است که اصلاح ساختار بودجه، بیش از آنکه نیازمند قانون‌گذاری جدید باشد، مستلزم عزم نهادی، بازتعریف واقعی نقش سازمان برنامه و استقرار سازوکارهای الزام‌آور برای شفافیت و انضباط مالی است.
پرسش کلیدی پیش رو این است که آیا اراده سیاسی لازم برای گذار از «اصلاحات شکلی» و «مدیریت آمارها» به «تحول ساختاری» و «پذیرش شفافیت» در سال‌های آتی برنامه در دولت چهاردهم شکل خواهد گرفت، یا اصلاح ساختار بودجه علی‌رغم تأکید ویژه در قانون برنامه و بیانات مقام معظم رهبری، در حد وعده‌ای تکراری در دولتی که همه ادعایش اجرای قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت بوده است باقی خواهد ماند؟
