ساختار و محتوای بودجه 1405 باید چگونه باشد ؟

الف . ساختار مناسب برای لایحه بودجه 1405  باید چگونه باشد ؟

1- وجود یک افق برنامه­ای و چشم انداز کلان برای کشور ضروریست و برنامه­های سالانه در کشور باید متناسب با این چشم انداز و برای تحقق اهداف آن تنظیم و اجرا شوند. این درحالیست که نمی توان ارتباط معناداری میان بودجه سالانه کشور نظیر لایحه بودجه سال 1405 با یک برنامه حداقل میان مدت نظیر برنامه پنج ساله هفتم توسعه برقرار نمود و نتیجه گرفت که برنامه و بودجه سال 1405 برش زمانی و هزینه­ای از این برنامه­ی میان مدت است. انتظار است کشور برای حداقل تا 50 سال آینده­ی خود یک چشم انداز مدون و مصوب داشته باشد و آن را در افق برنامه­های بلند مدت 10 یا 7 ساله و همچنین برنامه­های میان مدت 5 یا 3 ساله تفکیک نموده باشد. تجربه­ی این اقدام در کشور تا حدودی موجود است و سند چشم انداز بیست ساله کشور که تحقق آن تا سال 1404 هدفگذاری شده است و برنامه­های توسعه پنج ساله در همین راستا است. ضروریست تجربه این اقدام قبلی در کنار نقاط قوت و ضعف که طی چند سال اقدام، شناسایی شده است مبنای برنامه ریزی برای افق آینده کشور قرار گیرد. البته بیانیه­ی مقام معظم رهبری در قالب گام دوم انقلاب اسلامی، مصداق کامل برای برنامه ریزی تا حداقل 40 سال آینده است. لازم است برنامه­ی اصلاح و تکمیل شده برای سال 1405 برگرفته از یک برنامه بلند مدت مصوب باشد تا کارایی و اثربخشی لازم را داشته باشد .

2- در ساختار برنامه ریزی کلان ضرورت دارد محدوده­های کاری بدرستی شناسایی شوند. به عبارتی این محدوده­ها، جبهه­های کاری هستند که از ابعاد مختلف قابل تنظیم بوده و حداقل در سه دسته بندی مطرح می­شوند. “دسته بندی عرصه­ها” شامل انرژی، امنیت، سلامت، کشاورزی، فرهنگ، جمعیت، صنعت، سیاست خارجی و … ، “دسته بندی جغرافیایی” شامل استانی، منطقه­ای و جهانی و “دسته بندی دستگاهی و ارگانی” شامل وزارتخانه­ها و نهادها. تعیین و مدیریت محدوده­های کاری باعث می­شود جنبه‌ها و جبهه­های مختلف بدرستی تعیین شود و ضمن تمرکز بر مسایل، تقسیم وظایف و برنامه­ریزی نیازمندی­ها و ضرورت­ها بدرستی انجام شود. این ویژگی کمک می­کند تا بتوانیم از منظر موضوعی، استانی و دستگاهی به برنامه کلان و سالانه نگاه جامع داشته باشیم و تراز و تعادل را رصد کنیم. به عبارتی در این نوع از ساختار کاملا مشخص است که یک برنامه مربوط به کدام استان، وظیفه کدام دستگاه و در کدام عرصه است. این ابزار برای آنچه که تحت عنوان آمایش سرزمین از آن یاد می­شود، بشدت کاربردیست. در حال حاضر در ساختار بودجه کشور تلاش شده است این تقسیم بندی­ها ایجاد شود که در جداول 7 و 10 کلیات بودجه مشاهده می­شود، اما بیشتر جنبه نمایشی و گزارشی دارد و کارکرد مورد انتظار از آن برداشت نمی­شود. در اصلاح و تکمیل بودجه سال 1405 لازم است این جبهه­های کاری بازنگری شده و مطابق با برنامه کلان کشور بازنویسی شوند.

3- تعیین شاخص­های اندازه گیری و مقایرآنها در ساختار برنامه و بودجه از اهمیت بالایی برخوردار است. اینکه وضعیت کشور در چه جایگاهی قرار دارد و مطابق با برنامه قرار است از کجا به کجا برسیم مهم است. شاخص­ها و مقادیر مربوط به آنها، ابزار لازم برای تعیین جایگاه­ها و پایش حرکت از وضعیت موجود به وضعیت مطلوب است. برای برنامه کلان کشور و محدوده­های تعیین شده و همچنین تک تک اقدامات، ضرورت دارد شاخص اندازه­گیری تعیین شود و مقادیر کمی برای هر کدام مشخص گردد. این در حالی است که در ساختار فعلی بودجه کشور این ضرورت کمتر مشاهده می­شود و نمی­توان مشخص کرد بصورت کمی وضعیت فعلی چه مقداری است و با تحقق برنامه ارایه شده، تا پایان سال به چه مقداری خواهیم رسید. در فرآیند اصلاح و تکمیل بودجه سال 1405 لازم است شاخص­های اندازه گیری در بخش­های مختلف مشخص شده باشند و مقادیر فعلی و مطلوب برای آنها بطور دقیق تعیین و برآورد شود.

4- در یک برنامه و بودجه­ی ساختارمند، اقدامات و فعالیت­ها ذیل محدوده­های تعیین شده در برنامه کلان تعریف می­شوند، به گونه­ای که با کنارهم قرار گرفتن آنها، محدوده مورد نظر و نهایتاً برنامه کلان کشور مشخص شود. در ساختار برنامه و بودجه، اقدامات از کلان به جزء چیدمان می­شوند. ما قرار است در آینده در جایگاهی باشیم، فلذا اقداماتی را تعریف می­کنیم تا این هدف محقق شود. اینطور نیست که اقداماتی را در دستور کار قرار دهیم تا ببینیم در آینده به کجا خواهیم رسید. در ساختار فعلی برنامه و بودجه کشور از جمله لایحه بودجه سال 1405 این روال مشاهده نمی­شود فلذا دستگاه­های اجرایی بعضاً بصورت جزیره­ای برنامه ارایه می­دهند که نهایتاً در قالب لایحه بودجه جمع بندی و مرتب سازی شده است. به همین علت است که با تغییر دولت­ها، اقدامات و فعالیت­ها دستخوش تغییرات قرار می­گیرند و بر اساس سلیقه حذف و اضافه شده و کم رنگ و پر رنگ دنبال می­شوند. اگر اقدامات و فعالیت­ها از برنامه کلان ریشه گرفته باشند، عزم کشور برای تحقق آن است فلذا با تغییرات مدیریتی در کشور، تغییر نخواهند کرد. آنجاست که هنر دولت­ها این خواهد بود که فعالیت­ها و اقدامات را با کمترین زمان، کمترین هزینه و بالاترین کیفیت انجام دهنده نه اینکه برای تغییر و تحول آنها اقدام نمایند. در اصلاح و تکمیل بودجه سال 1405 لازم است ارتباط بین فعالیت­ها و اقدامات با برنامه کلان در کشور تثبیت شود تا امکان تغییر در آنها به حداقل ممکن برسد.

5- برای انجام برنامه­ها و اقدامات نیاز به منابع است. این منابع که عبارتند از نیروی انسانی، تجهیزات، دانش فنی، سرمایه و …  باید بدرستی برآورد شوند و تخصیص یابند. با این استدلال که این منابع از یک جنس نیستند، نمی­توان آنها را بصورت جداگانه در ساختار بودجه لحاظ کرد. در ساختار فعلی بودجه، منابعِ انجام یک اقدام عموماً به دو بخش هزینه­ای و سرمایه­ای تقسیم شده است. این رویکرد این اجازه را می­دهد که فرضاً حقوق و مزایای نیروی انسانی پرداخت شود ولی کاری هم انجام نشود که این یک خطای راهبردی در ساختار برنامه ریزی و بودجه است. برای رفع این چالش ضرورت دارد در ساختار بودجه پیشنهادی 1405 منابع بصورت یکپارچه برآورد شود و متناسب با مقدار پیشرفت کار، بصورت مرحله­ای به برنامه‌ها و دستگاه‌ها تخصیص صورت پذیرد.

6- یکی از ویژگی­های برنامه و بودجه ساختارمند آن است که بتوان با برچسب گذاری آنرا از ابعاد مختلف و به عبارتی متناسب با محدوده­های تعیین شده، مشاهده نمود، تحلیل کرد و در سرجمع به نتیجه­ی واحد رسید.

برای این منظور، اقدامات و برنامه­ها را متناسب با آنچه در مبحث مدیریت محدوده دسته بندی نموده­ایم، برچسب گذاری می کنیم. فرضاً یک اقدام بر اساس اینکه مربوط به کدام منطقه جغرافیایی است، مربوط به کدام عرصه است و وظیفه­ی انجام آن با کدام دستگاه اجرایی است برچسب می­خورد. این اقدام باعث شفافیت هر چه بیشتر در برنامه و بودجه خواهد شد و با بررسی آن از هر منظر، به سرجمع واحدی خواهیم رسید. در لایحه بودجه سال 1405 و نیز سال­های قبل، با جمع مقادیر مربوط به برنامه­های دسته­بندی شده نظیر استانی و دستگاهی به ارقام واحد نمی­رسیم و این یک نشانه از وجود برنامه­های نا متناسب و ناهماهنگ با برنامه کلان کشور است. در ساختار بودجه پیشنهادی 1405 لازم است با برچسب گذاری صحیح، اقدامات و فعالیت­های خارج از مسیر تحقق چشم انداز کشور شناسایی شده و در مورد آنها تصمیم گیری شود .

7- یکی از ضرورت­ها در ساختار برنامه و بودجه، تعیین دوره­های زمانی برای کنترل است. کنترل شامل دریافت گزارشات پیشرفت برنامه­ها، تحلیل تأخیرات و نهایتاً اصلاح مقادیر زمان و هزینه و در مواردی بازنگری کلی یا جزئی در اقدامات است. در ساختار فعلی برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی کشور این دوره­های زمانی یکساله در نظر گرفته شده است و هرساله طی چند ماه برنامه­ها بصورت دفعی و به یکباره در قالب لایجه بودجه تنظیم و سرانجام بصورت قانون تصویب و ابلاغ می­شوند. این درحالی است که برنامه ریزی و بودجه بندی و کنترل آن در تراز کشوری، یک فرآیند است و باید بصورت تدریجی و بصورت پیوسته در طول زمان انجام شود. اقدام دفعی نظیر آنچه رویه­ی فعلی کشور است در هر سال حداقل 2 ماه از 12 ماه را به خود اختصاص می­دهد و عملاً هر ساله یک وقفه حداقل 2 ماهه به کشور تحمیل می­کند. یکی از ویژگی­های تغییرات ساختاری برنامه و بودجه از سال 1405 این می­تواند باشد که مدل برنامه ریزی، اجرا و کنترل، یک فرآیند پیوسته شود و رویه انجام یکبار در سال به شکل فعلی، از دستور کار خارج شود و بازنگری­های اساسی در صورت نیاز هر 5 سال یکبار صورت پذیرد.

8- در ساختار استاندارد برنامه و بودجه ضرورت دارد متولی تصویب، اجرا و کنترل از هم متمایز باشند. یک نهاد نمی­تواند متولی بیش از یکی از این سه جزء باشد چراکه فساد آور است. تقسیم مسئولیت­ها بین قوا از اهمیت بالایی برخوردار است. در ساختار کشور سه قوه مقننه، مجریه و قضائیه وجود دارد اما این سه رکن که بدرستی جانمایی شده­اند، کارکرد مورد انتظار را در فرآیند اداره کشور که اصل و اساس آن فرآیند برنامه ریزی و بودجه بندی است، ندارند. در مواردی نیز اقدام این قوا در زمان مناسب صورت نمی­پذیرد، فلذا کارایی و اثربخشی مورد انتظار مشاهده نمی­شود. فرضاً بازرسی­های کلان بعد از اجرا صورت می­گیرد که برای اقدامات اشتباه بازدارنده­ نیست. در ساختار اصلاحی و تکمیلی بودجه 1405 لازم است مسئولیت­های مربوط به تصویب، اجرا و کنترل بدرستی بین قوا تقسیم شود و دقت شود که همپوشانی نداشته باشند.

9- یکی از ابزارهای لازم و ضروری برای پیاده سازی ساختار کارا و اثربخش برنامه و بودجه، فناوری اطلاعات و ارتباطات است. همه­ی آنچه تا کنون عنوان شد باید در قالب یک برنامه­ی نرم افزاری قدرتمند و روی یک زیرساخت ارتباطی چابک پیاده سازی شود. ساختار فعلی برنامه ریزی و اجرایی کشور همانطور که اشاره شد بصورت جزیره­ای توسط دستگاه­های اجرایی صورت می­گیرد و فاقد یک نرم افزار جامع است. این ضعف، در کنار سایر ایرادات ساختاری که به نظام برنامه ریزی و بودجه بندی کشور وارد است، کندی و ناهماهنگی بیشتر را به کشور تحمیل می­کند. در یک نرم افزار قوی، ارتباط بین دستگاه­ها و نهاد ها تنظیم می­شود، مسئولیت­ها بدرستی تقسیم می­شود، کارها زمانبندی دارند و بسیاری از گزارشات و تحلیل­ها را بصورت متمرکز و برخط می­توان در اختیار داشت. در لحظه، آخرین وضعیت کشور قابل مشاهده است و نیازی به صرف ماه­ها زمان برای دریافت و تجمیع گزارشات دستگاه­ها نخواهد بود. لازم است در برنامه اصلاحی و تکمیلی برای بودجه سال 1405 ، ساختار جدید که به ویژگی­های آن اشاره شد در قالب یک نرم افزار قوی ارایه شود.

10- در ساختار استاندارد برنامه و بودجه ضرورت دارد همه­ی مؤلفه­های اعلام شده، یکپارچگی خود را حفظ نمایند. لازم است برنامه ریزی کلان و تعیین چشم انداز، مدیریت محدوده­ها، تعیین شاخص­ها و مقادیر، تعریف درست اقدامات ذیل محدوده­ها، برنامه ریزی و تخصیص منابع، برچسب گذاری، تعیین دوره­های کنترلی، تقسیم مسئولیت­ها، پیاده سازی ساختار در نرم افزار و بستر فناوری اطلاعات و ارتباطات، همگی بصورت یکپارچه و در کنارهم مورد توجه بوده و عملیاتی شوند. چنانچه یکی از مؤلفه نادیده گرفته شود و یا در تناسب با سایر مؤلفه­ها نباشد، اثربخشی و کارآیی مورد انتظار حاصل نخواهد شد. ضرورت دارد به گونه­ای برنامه ریزی نماییم تا در برنامه پیشنهادی بودجه سال 1405 همه­ی مؤلفه­های اعلامی را به یک اندازه اعمال کرده باشیم و با هم هماهنگ باشند.

شایان ذکر است سرفصلی در ساختار بودجه بندی نیز تحت عنوان ” بایدها و نبایدها” لحاظ خواهد شد که به نوعی همان احکام بودجه است و روح حاکم بر برنامه و بودجه خواهد بود. همچنین مقوله­هایی نظیر طراحی انواع گزارش­های مورد نیاز برای داشبورد مدیریتی ، چگونگی تشخیص و بررسی و برخورد با تأخیرات در برنامه و بودجه، چگونگی اولویت بندی اقدامات و همچنین مدیریت ریسک، مواردی هستند که باید به آنها توجه شود. توجه داشته باشیم که ساختار بندی بودجه، یک علم است و هر یک از مؤلفه­های 10 گانه که گزارش شد یک تخصص محسوب می­شود. باید تلاش نماییم، خبرگان در هر مؤلفه را شناسایی نموده و با مشورت و همفکری ایشان، بخش مربوط را بصورت علمی و کارشناسی در ساختار پیشنهادی برای سال 1405 لحاظ نماییم.

ب . محتوای لایحه بودجه 1405  چگونه است و موارد تکمیلی و اصلاحی آن کدام است؟

1- مواد تکمیلی در بخش آب

موضوع ” فرهنگ صحیح مصرف آب” و ارتقاء آن دارای اهمیت ویژه‌ای است اما در برنامه‌های مربوط دیده نشده است. این مورد را در قالب برنامه‌هایی نظیر گردشگری آب می‌تواند به برنامه‌های مندرج در جدول شماره 12 اضافه نمود. اعتبارات و برنامه‌های مربوط به ” توسعه و بکارگیری تجهیزات کاهنده مصرف آب” در بخش‌های مختلف مصرف از خانگی گرفته تا کشاورزی لازم است در برنامه‌ها لحاظ گردد. جمع آوری و بهره‌برداری از ” آب باران ناشی از سیلاب‌ها و همچنین سطح معابر” یک برنامه مؤثر در افزایش منابع آب است اما منابع مالی برای مطالعات و اجرای آنها در لایحه بودجه دیده نشده است. با توجه به چالش‌های موجود در” آب‌های مرزی”، برنامه و اعتباری برای مدیریت آن ملاحظه نشده است. “صادرات خدمات فنی و مهندسی آب” می‌تواند به عنوان یکی از منابع درآمدی دیده شود. ” ایجاد یک ابر آبراه در داخل کشور” از سمت دریای عمان و خلیج فارس و نیز دریای خزر یک طرح ارایه شده از سال‌ها قبل در محافل علمی و کارشناسی است. لازم است طرح مطالعات و امکان‌سنجی آن به‌عنوان یک ردیف در برنامه‌های مربوط به آب اضافه شود.

2- موارد قابل تصحیح در بخش آب

بودجه‌های تخصیص یافته به مطالعات آب‌های ژرف و بارورسازی ابرها بسیار ناچیز است و عملاً به معنای نپرداختن به این موارد مهم است. بازدارندگی در موضوع مصارف نامتعارف آب بسیار اهمیت دارد فلذا تعرفه گذاری انجام شده در این مورد لازم است بررسی و بازنگری شود. در جدول شماره 4 پیوست شماره 1 ، سال‌های شروع و پایان برنامه‌ها و مدت اجرای آنها واقعی نیستند. بعنوان مثال آیا مطالعات انتقال آب شرب به استانهای تهران، البرز و قزوین یک پروژه 20 ساله است که باید سال 1388 شروع و سال 1408 خاتمه یابد؟ برنامه‌هایی نظیر آبرسانی به شهر مقدس مشهد از سد دوستی نیاز به بازنگری دارند چرا که ادامه آنها با شرایط حاکم بر پروژه‌ها قابل تأمل است.

3- موارد تکمیلی در بخش برق

لازم است برش زمانی سال 1405 از اهداف کمی مندرج در سند برنامه هفتم توسعه و نسبت آن با این لایحه تنظیم شده ارایه شود. توسعه نیروگاه‌های خورشیدی و ارتقاء فناوری‌های مرتبط با آن، در اعتبارات و برنامه‌ها دیده نشده است.

4- موارد قابل تصحیح در بخش برق

در جدول شماره 4 پیوست شماره 1 ، سال‌های شروع و پایان برنامه‌ها، مدت اجرای آنها و اعتبارات اعلام شده واقعی نیستند. بعنوان مثال طرح شهید شهریاری مربوط به انرژی اتمی سال شروع 1354 و سال پایان 1407 به مدت 53 سال است! این برنامه اگر ناظر به قانون سازمان انرژی اتمی مصوب سال 1353 باشد، دارای الزامات و مواردی است که رعایت نمی‌شود و اگر نه چارچوب برنامه مشخص نیست. توسعه نیروگاه‌های بادی شروع برنامه سال 1368 و پایان آن 1408 به مدت 40 سال! که هر ساله اعتبار دریافت نموده و میزان پیشرفت انتظاری تاکنون و پیشرفت واقعی این برنامه مشخص نیست. تولید 20 هزار مگاوات برق هسته‌ای با اعتبار اعلام شده و شروع 1405 و پایان 1407 در جدول شماره 4 پیوست شماره 1 ،یک برنامه واقعی و قابل اجرا به نظر نمی‌رسد.